明清督抚为何没有形成地方割据？看完才知，制度设计堪称精妙绝伦

明代在地方省一级设承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司分掌行政、司法、军事，分别隶属中央，以达到收权于中央的目的，但又带来地方事务不能及时处理的后果。

于是又设置中央直接派遣的总督巡抚总制地方，使地方军政权力又集中于督抚，复又走上中央派遣官吏地方官制化的道路，这在一定程度上纠正了宋代地方完全无权的局面。

1、“内外相维”的精妙之处

“内外相维”，是指通过中央政府对督抚权力的制衡来达到彼此协调并收权于中央的目的。

所谓“设官置吏，中外相维，是以万里之遥，若臂指之相使。”

中央政府对督抚权力的制衡主要表现在两方面：

一是在皇帝与督抚之间，规定督抚行使权力必须奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝请示报告，得到批准后方可执行。

督抚向中央所提交的书面报告有两类：

一类是题本，即涉及“钱粮、刑名、兵丁、马匹、地方民务所关大小公务”者，均用印具题，经通政司转内阁上达天子。

另一类就是奏折，由于奏折是秘密呈递直达御前，且涉及内容广泛，所以雍正帝曾令督抚“将应行禁革应行整顿之事，宜确查条例具奏次第举行，并令年终将某事兴举若何，某事禁革若何，某事整顿若何，据实上陈以当述职。”

这样就确定了一条基本原侧，即督抚所做一切兴革整顿之事必须“具奏次第举行”。

如康熙十七年确定，“各省动用钱粮，司道官须先申详，督抚预行题明”，即使“在用兵不可缓之时”，也得“一面申请具题，一面动用。”

二是体现在部院与督抚的关系方面。

《清朝续文献通考》有云：

“疆臣奏事，虽直达天听，必经部核乃办。其批交部议之奏，虽经奉准，部臣仍得奏驳撤销，此实集权中央之明证也。”

这里说明了督抚与部院之间的两层关系。

第一，督抚以奏折请旨事权，其有关部院者，皇帝常常下旨交部核议或下部议处；

第二，对交部议事件，各部有准驳核议之权。

虽然最后决定权仍在皇帝，但此二者已构成了部院对督抚的一定制约。

各部议准的事例如：

康熙五年七月，广东巡抚王来任奏称：“粤东盗贼窃伏，兵临其地，辄称尽行剿洗，容有捕获，或称负伤难行，或报已经斩首，从未有解审者。…请严敕官兵，俘获贼犯务必解审，以便根究余孽。”

“应如所奏，嗣后如有官兵借名剿贼，妄杀良民，该督提查取该管各官职名题参，不得绚庇。”“从之”。

有时候，各部也可提出不同或反对意见。如康熙七年四月山西巡抚杨熙奏称，都司经历武宏祖具呈请回旗终养。吏部议覆认为与例不符，应不准行。

康熙下令：

“汉官有终养之例，旗下出仕外省者向无终养之例。终养关系孝道，不宜以汉官旗下官分别”，要吏部再议具奏，吏部才准武宏祖“如汉官例终养”。

在部院与督抚的内外相维关系中，有两个因素可以对其发生影响：

一是部院对督抚奏请的准驳核议权最终还是要通过皇帝裁决；

二是督抚有密奏权，皇帝在相当场合可以不交部院核议而自行向督抚下达命令。

所以这种内外相维关系实际上又是十分脆弱的，在实际运作中很快暴露出弊端，这在康熙至乾隆之时已显现出来。

一种情况是在部院准驳核议中有意迎合皇帝。

如乾隆元年署四川巡抚王士俊奏中所提到的，“各部办事预存一私意，计较某省督抚正在褒嘉，其事宜准，某省督抚方得不是，其事宜驳。不论事之当否，而专以逢合为心。”

另一种情况是故意拖延不察或互相包庇。

“国家诸务，内则责成部院，外则责成督抚…凡具题之事累次驳查者甚多。督抚所理事务，钱谷“则有一定分数，盗贼刑名则有一定律例，若详明具题，何致反覆若此，皆由督抚草率蒙混希图完结之故，至于部院将督抚具题，可结之事，不肯即结，或明知真蒙混，不即参处，迁延驳查，以致事务繁多…”

正反映了这种情况的存在。

2、“大制小”的精妙之处

对“大小相制”，罗尔纲先生说：

“就是用大的来监督小的，复用小的来分大的：小的给大的监督着了，便无法擅动，而大的事权却给小的分了，也有所牵掣而不得妄为，于是中央政府始得收统驭之功。”

第一，“大制小”，首先是皇权对督抚的控驭。

皇帝控驭督抚的武器就是直接操纵对督抚的任用黜陟奖惩之权。

顺治初，曾确定凡大学士至京堂、督、抚、藩、臬，均由廷臣会推。

一般而言，总督缺出，由都察院左都御史开列，由各部侍郎、各省巡抚升任或由总督互调；巡抚缺出，由内阁学士，都察院左副都御史、顺天府府尹、奉天府府尹、各省布政使升任，或由巡抚互调。

常常由吏部（后为军机处）开列适当人选，具题请旨，由皇帝最后确定应选人员。除此之外，总督巡抚也有不俟开列具题，即奉特旨补放的情况。

如康熙三十八年皇帝南巡，吴江县令郭琇迎驾德州。康熙既还京师，即谕大学士阿兰泰等，称郭“居官甚善，百姓感颂至今，其人有胆量，可授湖广总督，命驰驿赴任。”

这些都体现了皇帝亲握任用督抚之权的精神。皇帝还直接决定对督抚的奖惩罢留。

给予奖赏的例子，如康熙二十六年四月，以直隶巡抚于成龙“廉能称职，诚心爱民，特旨加太子少保”。

直接罢黜的如：

雍正三年三月谕：“甘肃巡抚胡期恒来京所奏之言，皆属荒唐悖谬。规其人甚属卑鄙，岂特不称巡抚，即道府之职，亦属有玷，著革职…”

上述措施，使督抚的命运直接控制在皇帝手中。

在一般情况下，督扰为了自己头上这顶乌纱帽，不敢任意妄为。

此外，为了达到“上制下”的月的，清朝还建立了一套陛辞和陛见制度。

陛辞，是刚被任命的督抚必须到皇帝那里告辞，目的是述职请训；

陛见则是现任督抚定期回京向皇帝报告工作。皇帝极其看重这样的机会。

康熙曾说：

“督抚乃封疆大吏，陛见之时，应将有司贤君，小民疾苦，详明陈奏。”

“为政之道，首在得人，故自即位以来，于文武大小臣工，皆留意简选，而于伊等陛见之日，必召人面询，亲加训诲。”

无论陛辞还是陛见，都是皇帝了解下情和借以考察督抚识见及能力的机会。

另一方面，在君臣之间一问一答的对话中，使督抚明了“朝廷法度，不敢妄萌邪念”，从而对督抚产生一种威慑力，使其“心知敬畏，”最终达到上制下的效果。

第二，“大制小”，其次是六部对督抚的监督方面。

“上制下”，还体现在六部对督抚的监督方面，表现在：

每京察之年，督抚以俱列三品以上例得自陈，由吏部会同都察院察议具奏后，皇帝亲核优劣以定去留。督抚违例，吏部得请旨议罚。

户部掌天下财赋，各省之地丁耗羡银两，协饷及库存之数，由藩司造册，经督抚复核后必须上报户部，督抚无权私自动用。如造册报销存在含混、藉词延搁之处，户部得以参办。

兵部掌武职官之政令，因此各省绿营副将以下，千总以上人员的每届五年的军政考核，督抚注考后须题咨兵部，由兵部会同都察院，兵科、京畿道察核题覆；各省绿营副将以下，千总以上人员之举劾，由督抚咨送兵部；督抚简阅绿营之训练，须将情况造册题咨兵部。各省绿营葺补充马匹等军需，也须将情况造册咨题或汇咨兵部。

刑部掌天下刑罚政令，各省刑命案件转至督抚审理后，乃题咨刑部。刑部收到各省题报后，分由各主管司凭其供勘，察其证据，呈堂核，经三法司、九卿、詹事、科道提审审核后具题。

工部掌天下造作之政令与其经费，各省一切工程，动用正杂钱粮，数在一千两以上，须随案咨部，年终还须开单一次汇奏。其余各省运解木植、军装什物、增造拆修等情况，都须咨报工部。

由是观之，各省督抚拥有军事、行政、财政等诸项权力，但是又必须以“咨部”形式向六部报告，六部对各省有关事件有权核准或提出驳议，甚至予以举劾。

顺治十年谕：

“考核督抚，应察其莅任以来，入告章奏，所行事实，奉过谕旨，举劾当否，吏部详录一册。

至钦件完欠，封疆功罪，河漕利弊，贼盗曾否剿除，逃入曾否严察，钱粮果否清核，刑名有无冤滞，户、礼、兵、刑、工各部，俱按职掌，详录一册，移送部院，虚公察核，参详舆论，以定去留。”

通过这种方式，使督抚权力处于中央政府的监督之下，以达到收督抚之权的自的。

3、“以小分大”的精妙之处

“大小相制”还体现在“以小分大”方面。

就财政而言，督抚虽有督率一省钱粮之责，但每省设有布政使“掌宣化承流”，总司全省钱谷出纳。

布政使虽为督抚下级，但其掌握全省财赋之数必须汇总于户部，也就是说，布政使在这方面的职责是直接向户部负责的。与此同时，布政使对督抚也有监守之责。

“司库盘查之责在巡抚，亏空之根也在巡抚。巡抚借支而布政使不应者少矣。然职在监守，果能廉正自持，则巡抚挟势借支断不能行。”

在军事方面，总督虽有节制省内绿营兵之权，总督巡抚又都有亲辖的“督标”与“抚标”军队，但一省绿营又有最高军事长官提督。提督与总督同为从一品，也有直属军队“提标”，一般情况下，提标兵数要超过督标。

遇有战事时，提督以本军区大将亲率标兵作战。

提督之下，还有总兵，官阶正二品，与巡抚同，他也有直属军队镇标。

这样，一省绿营虽由督抚节制，但在军队配属上则是化整为零，各有所属。对督抚而言，朝廷通过这种设置，达到以小分大的目的。

遇有军事行动，督抚只可调遣辖区内部分提镇兵马，而跨省调动军队，必须由皇帝亲自下令并派钦差大臣统率军队。

其结果，不仅防止了督抚专擅军权，而且使军事权集中到中央。

在司法方面，督抚为地方流刑以上案件的最高审级，拥有相应的司法终审权。

但一省中又有按察使“掌一省刑名按劾之事”。

按察使办理司法案件“所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部院。”

即重大案件须与布政使会同办理，并上报中央。

这就是说，按察使司是一省司法管理的总机关，督抚的职责是审勘与复审；按察使是地方最高司法长官，而督抚拥有的则是监控之权。

实际上，督抚对流罪以上案件虽有终审权，但必须报刑部备案查核，各省接到刑部咨文后，方可执行判决，其中死罪又须经皇帝批准后方可执行。

所以，督抚的司法权力是受到很大制约的。

总之，督抚制度是清代中央集权体制高度成熟的产物。

随着督抚制度的确立和完善化，中央集权体制已形成“大小相制”、“内外相维”，既有纵向节制制约，又有横向制衡协调的分层交叉权力关系，皇帝处于这个构架的中心和顶端，而督抚则处于这个构架的中间层次。

4、“分权”还是“分寄”

督抚与中央之间究竟是一种什么样的权力关系？

有人鉴于督抚权重一方而将其视为“分权”体制。

然而实际上，清廷虽然赋予督抚总掌一方军政大权，但又通过“大小相制”、“内外相维”的体制使其权力受到多方牵制，督抚并不能独立行使权力，所以督抚制度并不是“分权”体制。

罗尔纲先生指出：

“清代国家统治是运用集权与分寄的原则。这一个原则，是用于国家行政系统上的职权方而的。集权便是将国家的事权集中于中央政府，分寄便是将国家一部分的职权分寄于地方最高长官的督、抚。”

所以，“分寄”两字最恰当地表明了中央与督抚间的权力关系。

它有如下含义：

第一，分寄表明督抚具有双重性质，即一方面是地方政府的最高军政长官，另一方而又负有代表中央控驭地方的使命。换句话说，督抚只是代表中央执掌一方军政大权。

“督抚为封疆重臣，一省数千里之间，吏治民生寄焉”。

正表达了这种意思。

第二，在分寄体制中，中央转让出部分权力给督抚，在督抚这一级实现地方集权，最后又集权于中央。在清代，转让的部分权力主要是军事权、人事权和司法权。

在军事权方面，总督和兼提督之巡抚均有节制省内绿营之权，总督、巡抚可以有直属军队“督标”或“抚标”，督抚有权在自己所辖范围内征调军队。

在人事权方面，督抚有权提补或调补有关文职和武职人员。

在司法权方面，督抚为地方最高审级，凡重大案件必须经督抚审核。

但是在财政权方面，由于一切钱粮之数须汇总于户部，由户部加以分配，所以地方没有自己的财政收入，督抚拥有的只是对上报表册的监督审核权。

总之，中央割让给督抚的权力是十分有限的，但正是通过这部分权力的割让，却收到了使地方诸项权力集中于督抚的效果。

虽然督抚没有独立的财政权，但督抚的监督审核权则表明，地方州县的钱粮总数必汇总于督抚，经督抚审核后方上报户部，这样，督抚就起到了代中央节制州县的作用。

另一方面，中央在割让部分权力给督抚的同时，又通过相应措施，如请旨、部核，以及把重大军事行动征调权、死刑等重大案件批准权、省级官员的任命权等牢牢控制在中央尤其是皇帝手中的办法，使督抚的权力既保持在一定限度之内，又必须在中央的监控之下行使权力。