明朝中央决策的最大特点是君主总揽最高决策权，即使是皇帝远离朝政如神宗长期不临朝的时期，也只是由其他政治力量侵夺君主的权力，并没有其他政治力量能够取代君主的权力。
明初太祖皇帝废除宰相制就从制度上确保了皇权的至高无上，即使内阁权力再膨胀也难以在制度上长期威胁皇权。决策的真正出口仍然是皇帝一人，无论是内外重臣还是各机构中的中低层官僚在议事中扮演的更多是建议者角色。
各个部门必须合议后形成政策建议，等待皇帝做出最终的决策，皇帝本身的批示是最终决策的关键。无论是群臣廷议还是内阁票拟都需要君主的明确意见和批示才能施行。如果君主能够产生清晰的决策倾向并且没有群臣大规模反对，决策可以直接形成。
如果出现君主和群臣意见的严重冲突则视当时的政治力量对比以及各方最终的决心而定。这种君主主导的决策模式高效运转的前提，是君主本身勤于政事且对国家局势和决策内容认知较为明确。
官僚集团分工较为明确且效率较高，决策建议机构和决策监督机构都能够积极且良性参与地参与决策。然后这种设想难免过于理想化，在明朝中后期出现了多位远离朝政的君主，在皇权缺位的背景下，明初建立的以君主为核心的决策体制难以运转。
出现了大量其他机构侵占决策权的案例。神宗一朝就是典型代表。神宗本人性格惫懒、贪财好货，对于财货以及军事以外的事务严重缺乏兴趣，“争国本”事件发生后君臣矛盾激化，神宗执政的中后期更是长期不上朝。
“庚寅（万历十八年，1590年）元旦召对以后，阁臣亦不得复望天颜矣”，万历中晚期的决策体制运转低效，几近瘫痪。
具体到万历朝中后期的外交决策而言，从君主、内阁、六部到科道官员及地方边臣边将都扮演了不同角色。在明朝的外交决策体系中，礼部主要负责宗藩体系日常运转的事务性工作，招待外国使臣、派出诏使、处理各项礼仪性事务。
一旦出现较为重大的外交决策则往往以边臣边将的奏疏为决策的起点，围绕相关议题，有关部院主要涉及兵部、户部等实务职能部门率先提出处理意见，经过内阁的商议形成票拟等待君主的决策。
由于吏部掌握铨选、考核之权，科道官员掌握封驳之权，二者往往扮演决策监督者的角色。如果君主无法产生明确决策意见，则往往需要借助廷议的形式进行讨论，参与决策的群体则进一步扩大。各种不同角色之间的分化组合对决策过程产生了重要影响。
不同政治力量之间开始基于政治利益结成政治集团，形成某种较为明确的决策偏好，在朝堂之上围绕重大外交问题进行旷日持久的博弈。虽然君主在这一决策过程中扮演着仲裁者的角色，但最终的决策结果往往反映了多方的决策偏好。
万历中后期大体上形成了以内阁－兵部－边臣边将为一方，以吏部-科道官员为另一方的外交决策格局。两大官僚集团进行了长期的政治博弈，许多重大外交与军事决策均与这一过程密切相关。
万历朝中后期决策体制的最大特点是因为神宗拖延导致的决策效率低下，大量奏章被“留中”，神宗也不召集廷议，许多重大决策久拖不决。内阁忌惮权臣之名不敢与神宗相争，科道官员不满朝廷现状言辞越发激烈，常与内阁及君主发生冲突，这进一步加剧了神宗的政治倦怠。
“自今上厌臣下之屡聒，一切庋之禁中，屡催不下。初亦甚以为苦，久而稍习，遇大小兴革，主者自行其意，第具本题知，不复取上意可否。
而大权反下移矣。”官僚集团的分裂与政治势力的朋党化使得大量政治力量参与到决策过程中来，决策结果更多反映了官僚政治过程与政治博弈的结果。
二、神宗时代的国内外环境
明朝发展至神宗时期已现颓势，有史家称“明实亡于万历”确有其理。万历一朝，初经张居正为首辅主政进行了诸多改革，国家呈现中兴之相。随后人亡政息，明朝逐渐陷入内外交困的局面。
政治上，神宗因为“争国本”事件与群臣进行拉锯式斗争，长期不理朝政；皇权经过弹压之后开始限制内阁之权，内阁遂与部院争权不休，在神宗的纵容下科道官员使斗争更加复杂，朝堂逐步形成“上下相激”的政治局面，并初现党争之势。
官僚集团分裂之后忙于政争，浮议之风盛行而寡闻事务之人，面对国家不断出现的政治军事危机，一派衰迷颓唐之气。军事上，来自北方蒙古各部的军事压力始终未曾减轻，西南缅甸时常骚扰边境，东部日本国内统一之后生发侵朝灭明之野心。
正是在这样的政治军事环境中，万历壬辰之战爆发。了解当时明朝内外的政治军事环境对于理解后来战争决策和战争过程具有重要意义。
（一）明朝内部的政治动荡
1、“争国本”事件与神宗怠政
万历年间册立太子之争，称为“争国本”。国本之争始于万历十四年二月内阁首辅申时行建议册立皇长子为太子，终于万历二十九年十月册立皇长子为太子，长达十五年之久。这场旷日持久的争论，是势力相差悬殊的君臣之间的斗争。
其时万历皇后王氏没有子嗣，在嫔妃中，淑妃郑氏尤其受到神宗的宠爱。万历十二年八月，郑氏被晋封为贵妃。万历十年八月，宫女王氏（后被封为恭妃）生皇长子朱常洛。万历十四年正月，贵妃郑氏生皇三子朱常洵。
郑氏被晋封为皇贵妃，并借机乞求神宗立朱常洵为太子，自己则做皇后，神宗亦承诺之。然而，按照明朝“立嫡立长”的继承制度，朱常洵既非嫡子又非长子，没有资格被立为太子，真正有资格做太子的则是皇长子朱常洛。
册立太子，是国家重大的政治行为，既关系着天下安危，也影响着各种政治势力的兴衰荣辱。册立太子，是巨大利益之所在，拥立之功是大功，是朝臣在新君面前的重要政治资源，为各种势力所关注、所争夺。
因此，各种势力全力以赴，进行了旷日持久的斗争。斗争之中，皇帝和廷臣构成矛盾斗争的主体。神宗皇帝拥有最高权力，以各种借口拖延册立长子，打压大臣。廷臣尤其是品级较低的科道官员因共同的政治信念和利益而结合在一起。
在封建礼制和祖制的旗号下迫使神宗妥协。比较尴尬的则是阁臣，他们是执政大臣，具有调合君臣的重任。一方面，他们需要更多地站在皇帝的立场考虑问题，提出政策建议，另一方面，他们又无法脱离文官群体，或多或少会受到文官群体思想观念、意识形态的束缚。
在君臣矛盾冲突时，他们往往处于矛盾斗争的中心，或倾向廷臣意见，与皇帝直接斗争，而被皇帝指责，或者支持皇帝，被廷臣攻击。“争国本”事件中的政治斗争是万历年间乃至明朝中晚期的政治缩影。
因立储引发的旷日持久的政治斗争不仅使得君臣矛盾日益激化，形成“上下益激”的政治氛围，同时也出现皇帝怠政，朝政废弛的整体政治环境。在这样的政治环境中，最高决策者常常隐于幕后或者直接缺席，朝堂各方势力不断分化组合，各种政治决策也成了官僚政治的副产品。
到万历十八年，王家屏乞休疏中痛心地指出朝政已经陷入乱局：官僚集团分裂互相指摘，无人实心用事，朝纲全面废弛，“议论纷纭，罕持大体；簿书凌杂，只饰靡文。纲维纵弛，愒玩之习成；名实混淆，侥幸之风启”。
皇帝长期不理朝政，行政系统已经近乎瘫痪，社会秩序瓦解、民不聊生。”陛下又深居静摄，朝讲希临。统计臣一岁间，仅两觐天颜而已。间尝一进瞽言，竟与诸司章奏并寝不行。今骄阳烁石，小民愁苦之声殷天震地，而独未彻九阍。”
2、内阁衰微中枢运转失灵
从明代阁臣的工作方式来看，他们主要依托票拟议政，较少直接提出政策性的意见，以备皇帝顾问，能调护圣躬为职事。万历后期的内阁首辅叶向高曾说：“祖宗设立阁臣，不过文学侍从，而其重亦止于票拟。
其委任权力与前代之宰相绝不相同。夫以无权之官，而欲强做有权之事，则势固必败；以有权之事，而必责于无权之官，则望更难酬。此从来阁臣之所以无完名也。”
内阁在中枢决策体制中始终缺乏“祖制”或“律法”的授权，无法独立、稳定地统筹中枢政务，这也是万历中后期的内阁无法“从道”、只得“从君”的政治态度的制度性原因。明朝中前期，政治风气还未崩坏，阁臣亦一再通过各种形式实践着对君主的谏诤活动。
但嘉靖朝的“大礼议”事件后，皇权进一步膨胀，内阁也不再是官僚集团的政治中心。官僚集团的分裂不可避免，在嘉靖朝至万历朝前期，内阁多依附皇权，出现多位内阁权臣。至张居正为内阁首辅时期，君主幼弱，内阁权力登峰造极，政事悉出内阁。
在万历后期长期主持内阁的叶向高曾回顾说：“盖当主上冲年，江陵为政，一切政事，不相关白。至于起居食息，皆不自由，上心积愤不堪，深恶臣下之操权矣。代者窥见此意，曲为将顺，后来相沿，无所救正。”
张居正的专权为神宗留下巨大的阴影，神宗后来在制度上增强了其他官僚机构对内阁的权力制衡。而且张居正死后被神宗评价为“专权乱政，罔上负恩，谋国不忠”也警醒了万历一朝的阁臣。
此后阁臣对于出位直谏、率群臣以抗争之举多有忌惮，戒惧权臣之名在阁臣群体中是较为普遍的心态。故而明朝晚期再无专权的阁魁。然而万历中后期虽然内阁不再专权，但由于神宗怠于朝政，朝堂之上的官僚集团分裂为朋党，相互争斗不休。
自张居正被神宗清算后十年，内阁逐渐衰微，再不复此前权柄之盛。“张居正柄国，权震主。申时行继之，势犹猛，王锡爵性刚负气，人亦畏之。至皋为首辅，年七十余，耄矣。柔而懦，为朝士所轻，诟谇四起。”
万历朝首辅的权势至赵志皋时已经大为衰弱，内阁再无张居正时权倾一时之状，再加上赵志皋年老性懦，内阁更为弱势。赵志皋也曾在奏疏中陈明自己为阁辅时处处为难，“臣以初进，遂当国事，一难。
皇上深居九重，天颜未睹，孚信未能上达，二难。国家多事，羽檄交弛，筹策素未谙历，三难。往时部院之事，先与阁臣拟议而后行，近因有言，臣等不欲侵越，事权各有所归，四难。人心叵测，议论横生，摇惑其言，倒持国是，五难。”
赵志皋时的内阁已经对朝局失去掌控，赵志皋的个人能力和威望皆不足以服众，再加上其进入内阁时并未经历廷推，是以百官对其多有不服。
